新加坡的国营企业是政府直接或间接投资形成和发展的，并由国家经营的工业、农业、金融和商业性质的企业。1957年新加坡马来西亚联邦合办的马来西亚航空公司（1972年独立为新加坡航空公司），以及1961年建立的大众钢铁公司和百龄麦面粉厂是新加坡最早的国营企业。新加坡独立后的27年来，其经济迅猛发展，发展速度高于世界平均水平。1992年，新加坡的外汇储备高达370亿美元，对外贸易总额达210亿新元，比1991年增加1.4%。国民储蓄总额达3310亿新元，国民生产总值增展给5.8%。并且通货膨胀率只有3.4%。这些业绩与国营企业所发挥的促进经济增长，解决就业等重要作用密切相关，而新加坡国营企业相对其它东盟国家来说，在经营状况和内外环境等方面都可说是十分乐观。
一、新加坡国营企业的地位及状况
新加坡的国营企业可分为两类，即政府控股投资的独资或非独资国营公司下属的企业和法定机构及投资的企业。属于政府控股公司的主要由淡马锡控股公司、胜利公司和国家发展部控股公司三大公司，以及它们下属的大批国营企业，这些国营企业编辑金融、工商等各个领域。淡马锡控股公司是政府最大的投资控股公司，于1974年成立。据1991年资料显示，由该控股公司直接投资的公司有30家企业，雇员有42名，其中12名是管理人员，其余为辅助性员工。这些公司下属又有附属公司（或子公司），共6层，公司总数达450家。主要企业有：新加坡航空公司、发展银行、三巴望船厂、莱佛士镇公司、吉宝企业、石油化工公司、海皇轮船公司等。国家发展部控股公司拥有10多家企业，其中有5家独资企业。胜利控股公司所属企业则多数涉及国防和军工生产。
新加坡国营企业的另一个重要组成部分是法定机构，是具有法人性质的半官房法定管理局。50年代末成立的住房发展局和经济发展局，是新加坡最早的法定机构。目前，新加坡政府的法定机构有80多个，除外交部、国防部和环境发展部外，其余10个部均设有法定管理局。而具有政府企业意义的法定机构则集中与财政部、贸易和工业部、国家发展部、交通部及新闻艺术部等。这些法定机构有：财政部的金融管理局、邮政储蓄银行、国家电脑局等;贸易及工业部的经济发展局、公用事业局、贸易发展局、裕廊镇管理局、旅游促进局、标准与工业研究所等;国家发展部的建屋发展局、市区重建局、建筑发展局的等；交通及新闻艺术的港务局、电信局、广播局等；劳工部的中央公积金局以及教育部的职业与工业训练局的。有些法定机构下属还设有控股公司和附属企业，如贸易发展局控股公司，市区建局下属设pidemco公司等。
随着新加坡工业化的进展，国营企业的投资和所参与的经济领域迅速扩大，经济地位越加显著。价值1990年底，淡马锡控股公司营业额达62.48亿新元，资产总额达14.67亿新元，鼓动基金高达79.33亿新元。其下属的企业也有较大盈利增幅。如吉宝企业1990年的一个收入为14亿新元，是1989年的10.20亿新元，继增37%，营业盈利共计2.45亿新元，增幅高达52%，上缴税金5788万新元，增幅14.66%，列新加坡四大银行（大华银行、华侨银行和华联银行）之首。与此同时，主要法定机构的业务经营连年盈余，1986年法定机构共有68个国营企业，其中7个有经营企业的法定机构资产与储蓄金达1321亿新元，雇员超过3.6万人。1991年10个主要法定机构的年盈余合计达25亿新元。
新加坡国营企业所以成功，主要有以下因素促成：
（1）政府奉行自由经济政策。战后，新加坡选择了资本主义的经济反战道路，政府推行自由经营、自由贸易、自由竞争的经济政策，建立了以自由港为中心的外向型经济体系，允许商品、资本和劳动力的自由流动，鼓励西方跨国公司的经营投资活动，这为促成国营企业的发展创造了良好的环境和动力。
（2）始终处于较为激烈的竞争环境。新加坡国营的经营活动，并不享有特权，和私营企业一样自负盈亏，致力于市场竞争。这使取决于国家资本运动的实际规模和效率的国营企业，在激烈的竞争中，能够迅速与跨国公司联合，实行产业调整和技术升级，筹资创建技术密集产业，并通过扩大公共投资，作为一支外资的消极因素。
（3）相对充裕和借用外债成本较低。80年代后是新加坡国营企业发展较快的时期。在此期间一方面国际市场初级产品价格在石油提价后随之迅速上升，使新加坡出口收入大量增加；另一方面国际资本市场价格相对较低，许多发展中国家借机大量举债，这样就为新加坡国营企业提供了利用外资发展的机会。
（4）公积金制度保障企业机制的运行，新加坡国营企业的投资主要来源于本国的储蓄，外债几乎为零。新急迫因实行强制性公积金储蓄制度使其储蓄率极高，70年代平均为30%，80年代超过40%。1991年，新加坡国民储蓄总额达到3310亿新元，占国民生产总值的47%。高储蓄率使新加坡有宽裕的资金供给，公积金由中央公积金局代理购买政府债券，政府从此获得大量资金注入预算。
除上述因素外，新加坡国营企业经营实绩均较优，企业亏损甚少，这一效率与国营企业自身的管理体制和经营方式密切关系。
二、国营企业的特征
政府控股公司于法定机构出具有经营规模大、生产效益高、管理集中等共同特点外，由于经营方、管理范围等方面还存有差异，因此特点也不相同。
政府控股公司所拥有的国营企业，使所有权与经营权相分离间接管理国营企业的有效形式，它既保证国有资产的所有权，又体现出私营企业的经营方式。具有以下特点：（1）由政府控股公司投资的国营企业，不论独自或合资，均不佳国营招牌，而是以私人企业名义，按照公司法规定向政府有关部门登记注册，取得企业法人地位。国营企业在经营活动中，不享有特权，和私营企业一样致力于市场竞争。（2）由国库按年拨款融通，其收入国库。（3）受政府部门的预算与会计系统控制。（4）国营企业拥有完全的经营自主权公司董事会聘任管理层，负责企业的经营活动。政府投资后，资金使用由企业决定，企业必须依法纳税，税后利润和股息分红由董事会决定，董事会根据税后利润和经营目标，确定投资方向。（5）其工作人员皆为公务员。由于这种形式牵涉到公款，因此控制相对严密。而对商业性的经营来说，由于在决策方面缺少伸缩性，同时公共服务的条规往往与商业性质的经营户不协调，因此可能存在进取精神。
与政府控股公司相比，法定机构则是在特定立法条件下所设立的，并担负特定职能的政府机构。他是形式上隶属于但又相对独立与政府各部的“半”官方专业局，具有政府行政和企业的双重职能，既代表政府行使部分行政权力，同时又是自主经营的政府企业。因而，法定机构又称为“半国营企业”。法定机构的组织、人员一般比例不要大，如负责推行工业化计划和管理国内外投资的经济发展具有230人，加上所属培训中心共计700多人。具有以下特点：（1）完全为国家所拥有，但政府部门相脱离而自成为独立的法人，在订立契约、扩停产业时要比其他政府部门享有更大的自由。（2）其资金融通一般不靠政府拨款，而是向政府、一般民众或国际组织借贷，但政府给予其投资津贴和亏损补贴。（3）一般不受政府部门预算和其他财政控制。（4）对工作人员的补充可以独立执行，既新品雇员无需通过公共服务委员会，而且公司雇员不是公务员。由于法定机构所特有的管理职能和经营优势，因此在经济发展中具有显著的作用与实绩。
三、政府对国营企业的管理
新加坡政府企业的办法和我国不同，他们不直接经营企业，主要通过立法和监督进行。对其企业的管理主要有以下几种方式：
（一）实行积极的经济干预政策
新加坡的基本生产资料和重要经济手段有相当一部分掌握在国家手里。如土地的规划和使用、货币的发行、利率的调整、资金的投向、工资的增长、物价的控制，以及一些重要部门、公共设施等，都掌握在国家手中，政府通过税收政策和参股进行强力的经济干预并不涉及企业正常经营活动，也不涉及企业的规模和范围，而是通过宏观经济政策和投资调节机制，引导和协调企业资本的投资流向。主要表现为：率先建设经济与社会发展所需要的基础设施和服务部门，既为企业经营创造条件又不对其发展形成压力；加强技术开发研究的投资，推进产业调整和技术升级；调解外资的部门分布、投资方和持股比率；通过扩大公共投资，作为反经济衰退，反经济萧条的手段。
（二）实施经济法，采取各种经济鼓励政策
新加坡从1959年颁发“新兴工业（豁免所得税）法令”和：工业扩展（豁免所得税）法令“开始，先后颁发了“制造业控制法”、“雇佣法令”、“工业关系法令“等多种法令。这些法另一个重要的方面，是围绕产业结构的调整，来制定相应的税务优惠办法和财政鼓励政策。
1、税务优惠办法：主要是根据产业政策，鼓励新兴工业或畅销产品扩大规模。出口产品生产、仓库建设、远洋运输、研究与开发、各种咨询与服务，以及企业从海外贷款购买生产设备等，均可享受到全部或部分减免所得税的优待。有的3年，有的5年或10年。例如，新加坡1992年度财政预算规定，从1993年开始，每税务盈利10万新元的公司，可获减税1000新元的优惠，这一做法促使分给股东的盈利增加。
2、财政奖励政策：主要是围绕政府的产业政策进行。表现在资本援助、发展新产品自主、出口资金融通和信贷保险、造船业的延期贷款、技能发展基金资助方面。例如，1992年财政年度预算中，政府资本援助额高达13.65亿新元。发展新产品资助，最高达到开发新产品直接费用的一半，如果连续3年亏损，还可获得相当于发展新产品亏损50%的津贴。
3、各种津贴：主要有投资津贴、机械化自动化贷款利息津贴、聘请外国专家服务费用津贴，以及培训职工掌握电脑等特别技能的训练津贴。例如，1991年的3.22亿新元增加6%。培训津贴资助额可达到培训费用30~90%。
4、实行特别折旧：从1979年开始，对企业用于设备更新的投资，允许每年折旧1/3，3年折完；电脑和办公室自动化设备，允许在1年折完。
（三）采取控股办法对国营企业进行宏观管理
这一做法主要体现在：
1、国营企业和私营企业一样，都要按照有关法律登记注册，根据商业原则和私人企业进行平等竞争，不享有任何特权。
2、政府以股东身份通过直接或间接入股的形式，对企业进行控制，并根据企业的性质及其在国民经济中的地位不同，有的政府参股达到100%，有的50%到60%。同时，通过国营公司和法定机构对私人企业参股，进行控制。
3、政府通过人事参与对国营企业进行间接处理。政府设有一个董事委员会，专门负责任命国营公司的董事长，并聘任政府有关官员和社会名流专家组成公司董事会。政府通常只派有关部门的常任秘书兼任公司董事会的主席或懂事，但兼职不兼薪，只能以普通懂事的身份表达意见。行政部门不得不干预公司的正常经营。
4、大的经营方针、投资方向由董事会决定，日常经营活动则由经理独立负责，建立高层决策集中化体制，并让执行者在一定程度上享有自主权。
5、对符合国家产业政策，经营效果好的企业，采取增加股份的办法予以支持，反之政策采取筹股的办法加以限制，促其重组或改变产品方向。
（四）通过财政监督管理企业经济活动
新加坡的各种经济活动都有立法，都以法律为依据，并有独立的执行和监督机构，有一套强制性的审计办法。主要表现为：（1）所有经营单位都要有年度经营报告、月度财务见报。年度经营报告需经过董事会讨论通过，月度的要经过总经理签署。（2）这些报告都要经过公共会计审计签署才能上报政府部门，否则无效。（3）公共会计是独立的，对所审计的账目负法律责任，并且不的审查本人直接入股的企业和亲属经营企业。
新加坡的执行和监督机构比较多，总理署设有监督公务员的贪污调查局，财政部设有商业犯罪调查局。同时，税务局、金融管理局、商业注册局等也负监督责任。
（五）注意发挥民间社团组织的作用
对国营企业的管理，除了政府部门外，民间的社团组织也起着重要的作用。
在新加坡注册的民间社团组织，仅工业、商业和赎回福利业等方面就有2000多个，比较重要的有新加坡工商总会、银行公会、会计协会、现代化管理协会等。这些组织都比较活跃，在政府部门和企业之间起桥梁作用。他们比较注意与政府有关政策的协调，经常向会员传达政府的意图，向政府转达企业的愿望和要求，并为会员提供各类咨询服务，培训各类人才。如现代化管理协会，除了定期举办各种专题讲座，还帮助企业训练掌握和使用电脑人才。同时，政府部门都比较注意发挥民间组织的作用，并且在工作中具体进行指导。为了使官民组织之间有效进行协调有些官员还兼任民间组织的副主席或副会长。民间组织的一些主要领导人也兼任法定机构的副主席或副董事长。政府的一些重大经济活动和经济政策的调整，法律的制定和修改，也要委托协会组织提出建议。
政府对国营企业的管理具有以下特点：
1、确立了对国营企业避免过多政治干预的缓冲机制，使政企之间通过控股公司和法定的媒介，形成“控制而不敢奢”的联系体制。同时，他促成政府（国营企业的所有者）、董事会（企业的决策者）和管理层（企业的经营者）之间的适度分权管理结构，调动国营企业的经营积极性，此外控股公司还具有合作优势，有利于在部门与企业之间进行分工协调，解决单个国营企业难以进行的技术开发研究项目和上游生产工序，并产生规模经济效益。
2、能够体现民主与集中的结合。国营公司中的都有一个管理委员会，主席与董事长由政府委任，成员由政府和社会人士共同组成，政府的意图、企业家的意见都能够在委员会里得到反映。因而委员会的决策代表了各方面的利益。日常工作是个人负责制，局长对部长负责，处长对局长负责。
3、责权统一。负什么责任，就掌握相应的手段，如经济发展局，在推行工业计划时，有权批准新工业地位、投资优惠计划、豁免税收和销账，提供津贴自主、进行国家股权参与、发放低息贷款、规定出口限额等等。
4、注重横向协调。国营公司的主要领导人互相兼职，一些委员也是互相交叉的，此外还有定期或不定期的协调会议。
5、重视服务，办事效率高。如对国内外投资项目，只要符合国家经济利益、技术先进都能迅速批准，而且还提供多种服务，包括接洽厂地、寻求贷款、物色职工和技工等。有的项目，从申请到开工，只需要1—2个月的时间就可以完成。
四、国营企业体制的调整
80年代中期，新加坡开始了私营化为中心的国营企业体制调整。1985年初新加坡政府提出国营企业私营化的口号。1986年1月成立了国营企业转让委员会，经过一年的调查研究，该委员会提出在今后10年内逐步卖出23家政府企业和4家法定机构股份，被列为私营化的主要国营企业和法定机构的资产总额达59亿新元。
新加坡国营企业的私营化与许多发展中国家的私营化有所不同，他的直接运营并不是因为国营企业经营不善和亏损严重，而是通过私营化缩小国营企业的规模，提高国家资本的投资效率，进一步改进政府控股公司和专业局体制中的运行缺陷，推进国内资本市场的成熟和发展。政府通过私营化更多的引入市场竞争机制，进一步提高国营企业的经营效率。同时，私营企业化更多的方式进行的。由于国营企业或垄断性，或有立法权、或由非盈利的社会经济目标，所以，私营化的过程十分复杂。为此，转让委员会制定了一个基本计划，将政府参股的国营企业分为3类，第一类包括部分一、二级参股企业，其中的二级企业仍需由一级企业保持51%的股权；一级企业中政府股权可能低于50%，甚至少到30%，但实际上已足以起到控制作用。第二类主要包括一些二级企业，这些50%大多是大公司，如新加坡航空公司等，计划出售的股份比重小，但绝对数额很大。第三类是其他各级参股企业，计划全部私营化。整个计划设计在10年内完成。据统计，1986年—1998年，已有24家国营企业进行了转让，其中17家企业的政府股权全部出售，7家企业的政府股权部分出售，政府在这些国以及也股权转让中获得12.8亿新元的收入。1989年4月，淡马锡控股公司将新加坡石油化公司的50%政府股权中的30%出售给英何壳牌石油公司，同时出售4家私有公司的股权。1992年，该公司又制定出新的转让计划，将下属大公司的股份保留30%，小公司的股份则全部出售。这也是新加坡推行国营私有化计划以来最大宗的政府股权转让。1993年初，新政府作出决定，让新加坡科技工业集团等8家国营公司两三内挂牌。
在新加坡国营企业股权转让过程中，政府并未真正要放弃对经济的直接干预。政府一方面仍在许多国家参股的企业中保持足够的控制股份额，另一方面政府也对一些高新技术产业给予极大的重视与支持，目的在于引导新加坡的经济结构在转型中向更高水平发展。目前，新加坡私营化计划已有较大的进展。政府已采取减地所持企业的股权、由私人承包公共工程措施，广开渠道，加快国营企业体制调整的进程。
该文发表于：《世界经济与政治》1993年5月
